Ganadores y perdedores. Balance de El Observatorio.
Frente a su propuesta inicial, aunque el Ministerio de Educación Nacional realizó un buen número de cambios en el articulado de reforma a la Ley 30 de 1992, que presentará al Congreso (ver nuevo texto), estos terminaron siendo más cosméticos que de fondo. Luego de muchos foros y reuniones, se mantiene en su interés de aumentar la cobertura como sea, permitiendo la llegada de IES con ánimo de lucro y cediendo especialmente en beneficios para IES que actualmente no son universidades para ganarse su apoyo.En el ambiente se percibe la sensación de que el proyecto saldrá adelante en el Congreso, aun cuando se desconoce la capacidad de lobby de rectores de las universidades que se verían afectadas, del manejo político en Senado y Cámara y de la capacidad de reacción y protesta de académicos y estudiantes de las universidades públicas, que volverán a expresarse cuando regresen de vacaciones.
El Observatorio de la Universidad Colombiana hace un recuento del trámite de la propuesta, detalla cuáles fueron los cambios entre la primera propuesta (de marzo de 2011) y la que la ministra ha dicho que será la que radicará en el Congreso. Así mismo evalúa quiénes saldrían victoriosos y afectados con la misma.
La estrategia del MEN
El MEN sabía, de antemano, que por la manera como elaboró la propuesta (encerrado y sin consulta previa a los rectores), ésta iba a causar reacción de parte de la comunidad académica nacional, poco amiga de los cambios.
Para ello, la manera como se presentó la propuesta de reforma, en marzo pasado, oficializada desde Casa de Nariño, con el presidente Santos a la cabeza, logró dos objetivos sustanciales para lo que pretendía el Gobierno:
Primero, crear una serie de elementos distractores de la opinión pública, como por ejemplo, eliminar inicialmente los Consejos Académicos, quitarle fuerza al CNA o extremar el tema de inspección y vigilancia, y sobre los cuales fácimente sabía que podría ceder como una manera de enviar el mensaje a la opinión pública del tono conciliador del Gobierno.
El segundo objetivo era el de poner a discutir al país sobre lo que el Gobierno quería, sin que eso garantizara que realmente fuera lo que el país y la educación superior necesitaba. Es decir, los académicos debatieron sobre la propuesta del MEN, pero no sobre si realmente estos eran los temas que debían abordar de fondo una reforma a la educación superior. Entre otra, preguntas sobre si era conveniente o no seguir jugando con los mismos protagonistas del sistema o no, si Colombia debía intervenir abiertamente sobre la oferta y las áreas de conocimiento que se requieran, sobre la rendición de cuentas efectiva de la universidad pública, sobre la posible llegada de IES extranjeras sin ánimo de lucro, o sobre cómo amarrar en esta ley a la educación post-secundaria que no se reconoce como educación superior, pero que reúne a más colombianos que la formal, no se hicieron durante el debate.
Así, el Gobierno comenzó ganando el debate: Se organizó primero, lanzó el primer golpe y tenía diseñada previamente su estrategia, contra una comunidad académica que, de por sí, es amorfa y de difícil organización.
¿Quién podía liderar la negociación con el Gobierno?
El proceso ha dejado clara una triste realidad: No hay una persona, institución y agremiación que represente íntegramente los intereses de la educación superior en Colombia.
Hay figuras individuales muy respetadas, como por ejemplo los rectores de universidades tradicionales como la Nacional (Moisés Wasserman) y Andes (Carlos Angulo), en razón de las instituciones que representan. Otros respetados más por su forma de hablar que por los intereses que representan (como José Fernando Isaza, rector de la Jorge Tadeo Lozano y presidente de ASCUN), y otros que representando a muy prestigiosas universidades pecan por su bajo perfil frente al tema de la reforma (léase, a manera de ejemplo, los rectores de Eafit, Antioquia, Norte, Valle, Sabana y Rosario, entre otros).
Por otro lado, están los rectores de IES que no son universidades y que, por esa misma condición no tienen el peso histórico que le reconocen los medios de comunicación, pero que son muy hábiles para organizarse y hacer lobby en el MEN y en el Congreso para luchar por sus intereses gremiales, como son los de buscar la autonomía plena y tener una mayor participación en el mercado educativo.
Entonces, ¿quién podía ser la persona o la organización que defendiera la reforma? Sencillamente no había. Wasserman se identificaba sólo con los intereses de la universidad pública, que ya venía dividida frente al proyecto de financiación que había dejado radicado la anterior ministra Cecilia María Vélez; Angulo Galvis representa los intereses de una institución que parece y se siente de otro país (Los Andes); ACIET, ACIUP y REDTT, entre otras asociaciones que no tienen un gran posicionamiento dentro de la opinión pública, carecen de reconocimiento para hablar en nombre del “sistema” de educación superior, y Ascun, que lleva el portentoso nombre de Asociación Colombiana de Universidades se ahogó en confrontaciones internas, bajo perfil, paradigmas y obsesión con una propuesta de Ley Estatutaria y no permitir la autonomía plena para IES que no fueran universidades, y navegar en varias aguas, pues sólo habla a nombre de universidades, pero tiene algunas instituciones universitarias en su asociación, a la vez que debe conciliar entre los intereses de las universides públicas con las privadas y las acreditadas institucionalmente con las no acreditadas. Es decir, le fue casi imposible tomar una posición unánime, que se tradujo en un respaldo a los pronunciamientos del SUE y en pronunciamientos propios pero sin la fuerza esperada.
Entonces, acostumbrados a ser consultados algunos rectores, considerados vacas sagradas en el tema, las universidades se vieron sorprendidas por una propuesta que llegó caminando muy en serio, con la astucia del viceministro de Educación Superior, Javier Botero Alvarez, que si bien sólo llegó hasta octubre pasado a apoyar la considerada novata y poco académica ministra María Fernanda Campo, venía con el antecedente de que ya había ocupado dicha posición con la ministra Cecilia María Vélez.
Con una ministra técnica y empresarial, y que venía de la presidencia de la Cámara de Comercio de Bogotá, y un viceministro plenamente identificado con la política de subir las cifras de cobertura sea como sea (recuérdese el sorpreviso aumento de la cifra oficial de cobertura desdde 2002, cuando Botero ya era viceministro-, se dispararon las cifras por la inclusión de la formación del SENA como educación superior), se armó un dúo que le está apostando al anuncio gubernamental de llegar al 45% de cobertura en educación superior al 2014.
Bajo los argumentos de calidad, responsabilidad social y cobertura, todos los caminos esbozados en los discursos del MEN parecen dirigirse a negociar todo en el proyecto de Ley menos una cosa: La llegada de instituciones con ánimo de lucro.
Aun cuando se ha dicho, pero no ha habido forma de comprobarlo, que el afán del gobierno por sacar este tema adelante corresponde a la necesidad de responder a intereses de tratados de libre comercio, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE y a la tradicional y rechazada, por los movimientos académicos de izquierda, política neoliberal y privatizadora del gobierno de turno, no se han presentado argumentos explícitos al respecto, salvo las afirmaciones de los rectores en el sentido de que esta modalidad de funcionamiento pervierte la calidad educativa, y para lo cual citan casos como los de Brasil y Estados Unidos.
Lo único cierto del tema del ánimo de lucro, que ha dejado el debate, es que para el gobierno esta es la única manera de aumentar la cobertura (en el nuevo escenario será posible que una sola IES de las nuevas pueda llegar a tener casi 200 mil estudiantes), y que en el escenario del debate se ha develado que, en el fondo, la actual educación superior privada en Colombia funciona tapadamente como un negocio con ánimo de lucro. La diferencia es que ahora llegarán abiertamente competidores y el Estado podrá recoger impuestos.
En medio del debate, la academia no ha podido dar respuesta a la pregunta de cómo subir la cobertura en educación superior, o inclusive si es conveniente o no para el país subirla y hasta dónde. Para los rectores de las públicas –léase SUE- esto sería con más recursos, pero indican que lo que recibirían a duras penas les permitirá sostener la población actual. Según Wasserman con el dinero prometido ni siquiera se garantiza calidad ni cobertura. Para los rectores de las universidades privadas este tema parece no hacer parte de su compromiso social, aunque sí de su lucro como negocio, pero no han presentado fórmulas.
Lo que mantiene en la propuesta del MEN
Con respecto al articulado sugerido en marzo de 2011, la nueva propuesta conserva:
1) La autonomía plena para todas las IES; es decir, la posibilidad de ofertar programas académicos en cualquier nivel de formación y campo de acción.
2) La exigencia de acreditación institucional para las actuales universiddes que deseen conservarse como tales.
3) A pesar de que habían hablado de flexibilizar el requisito, se mantiene como condición para ser nombrado profesor en las IES estatales el tener mínimo formación de magíster.
4) Características del estatuto profesoral de IES estatales y del régimen docente en las privadas.
5) Las IES de economía solidaria se siguen considerando como privadas.
6) Se mantiene la definición del valor mínimo del reconocimiento salarial por concepto de hora cátedra para los profesores de hora cátedra, equivalente a una veinteava parte del salario mínimo mensual vigente; es decir, 26.780.
7) Se mantienen como instituciones de carácter especial la Universidad Nacional, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), el Instituto Caro y Cuervo, las Escuelas de Formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
8) Ante el debate sobre la conveniencia o no de formar docentes en un nivel distinto al profesional, se mantiene el reconocimiento como tecnólogos a los egresados de las escuelas normales.
9) Se mantiene el capítulo de transparencia, eficiencia y buen gobierno.
10) Se conservan las funciones de los consejos superiores.
11) Los campos de acción de la educación superior: El de la técnica, el de la ciencia, el de la tecnología, el de las humanidades, el del arte y el de la filosofía.
12) Se mantiene la figura de maestrías de profundización o de investigación o abarcar las dos modalidades.
13) Las IES definirán de manera autónoma las modalidades en las que desarrolle cada programa académico. Se camina hacia un registro único, en donde no haya necesidad de registrar por separad programas técnicos, tecnológicos ni virtuales.
14) La posibilidad de que todas las IES ofrezcan programas por ciclos propedéuticos.
15) Adicionar, dentro de las responsabilidades de Bienestar, el identificar y hacer seguimiento a las variables asociadas a la deserción y a las estrategias orientadas a disminuirla, e incorporar estrategias para apoyar a jóvenes con dificultades económicas, personas con discapacidad, o que enfrenten otro tipo de inequidades.
16) Todo el capítulo sobre el régimen estudiantil
17) Se mantienen los principios de la Acreditación de Alta Calidad y el hecho de que sea el CNA y no el MEN quien la otorgue.
18) Los principios y acciones principales del capítulo de inspección y vigilancia
19) Mantiene lo sugerido para el ICFES, Colciencias, SENA, ICETEX, y adiciona al INSOR e INCI como aliados del MEN.
20) Se mantiene la supresión de los Comités Regionales de Educación Superior, CRES, y la creación de los Comités Departamentales de Educación Superior.
21) Los principios generales de internacionalización, segunda lengua, extensión y articulación con la educación media.
22) La participación del director del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), en el CESU.
23) Se mantiene la obligación de pago de las deudas que tienen las entidades territoriales con sus respectivas universidades estatales.
24) Los aportes adicionales que el Gobierno y las entidades territoriales hagan a las universidades estatales no constituirán base presupuestal.
25) Se mantiene el esquema de distribución de aportes adicionales según el crecimiento del PIB.
26) El capítulo de derechos pecuniarios se mantiene igual
27) El Icetex gozará de amplios beneficios, así como los estudiantes con los mejores resultados en la prueba Saber Pro, y se mantiene en cero los intereses para los estudiantes mientras ostenten dicha condición.
Las modificaciones que el MEN hizo a su propia propuesta
1) Se reconoce a la educación superior no sólo como un servicio público sino también como un derecho y un bien público basado en el mérito y en la vocación.
2) Las IES oficiales no se denominarán públicas sino estatales. Y el SUE se reconoce como Sistema de Universidades Estatales.
3) Se permite el funcionamiento de nuevas IES privadas por cinco (5) años renovable por el mismo. Su funcionamiento indefinido se obtendrá si logran acreditación institucional de alta calidad.
4) Para ser universidad se exigía tener cuerpos profesorales en ciencias básicas, pero ahora sólo dicen que contar con cuerpos profesorales en ciencias.
5) Se pedía, para ser universidad, “desarrollar investigación de alto nivel demostrable a través de grupos de investigación reconocidos en las dos categorías superiores definidas por Colciencias y por lo menos en tres áreas del conocimiento”, y se cambió por “desarrollar investigación de alto nivel, según reglamentación del Gobierno Nacional”.
6) Las actuales universidades tendrán un plazo no de cinco sino de ocho años para ratificar su condición como tales.
7) Se suprime el procedimiento de aprobación para seccionales de las IES, y se permite que celebren convenios con entidades territoriales.
8) Se aclaró que las IES son independientes de las ramas del poder público.
9) Se extendió la figura de entes autónomos a las IES que hoy son establecimientos públicos.
10) Se suprime la exigencia por Ley de tiempo de permanencia en las categorías del escalafón, y se deja a libertad de cada IES determinar los requisitos de ascenso de los profesores.
11) Se consideran como servidores públicos a los docentes TC y MT de las universidades estatales. En la propuesta inicial se calificaban como empleados públicos. Esta figura no se extiende a los de cátedra ni ocasionales.
12) Se cambia la figura de sociedades anónimas para las IES con ánimo de lucro, y pasan a denominarse sociedades por acciones, que podrán ser libremente transadas en el mercado.
13) Ninguna institución privada constituida como sociedad por acciones, podrá tener un número de estudiantes matriculados superior al diez por ciento (10%) del total de las matrículas que ofrecen las Instituciones de Educación Superior.
14) El Instituto Tecnológico de Electrónica y Comunicaciones (ITEC) desaparece como una institución de naturaleza especial.
15) Se incluye la figura de los Consejos Académicos, existentes en la Ley 30, pero eliminados de la propuesta inicial.
16) Se adiciona que en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior obrará constancia de las sanciones y medidas correctivas que el Ministerio de Educación Nacional imponga a las Instituciones de Educación Superior o a sus directivos hasta por un plazo máximo de diez años.
17) Las especializaciones médico-quirúrgicas además de ser consideradas como maestrías podrán ser valoradas como doctorados si involucran investigación.
18) Se quita la publicación de una serie de artículos en revistas indexadas o en otras formas de propiedad intelectual reconocidas, como una forma de reconocer la formación doctoral.
19) Se aclara que los programas de doctorado sólo podrán ser desarrollados por las Universidades.
20) Se especifica que el alcance de la investigación en las IES depende de sus objetivos y niveles de formación.
21) Se incluye la articulación del sistema de educación superior con el Sistema Nacional de Regalías.
22) Se adiciona como un objetivo del aseguramiento de la calidad, autorizar el uso de la denominación “Universidad”.
23) Se suprime la iniciativa de que terceras partes se constituyan en órganos evaluadores de acreditación y se permite que el CNA, en el marco de referentes internacionales que definan estándares de calidad de la educación, pueda tener en cuenta y expedir certificados de procesos de acreditación o certificación internacional que adelanten las IES.
24) Las IES acreditadas de Alta Calidad podrán ofrecer y desarrollar programas académicos de grado, especialización y maestría en cualquier parte del país.
25) Se adiciona la exigencia de que los reglamentos, políticas y otros instrumentos destinados a promover la protección, aprovechamiento y respeto de la propiedad intelectual en las IES, así como el seguimiento y evaluación de estos instrumentos, hagan parte de los criterios del aseguramiento de la calidad y de la Acreditación de Alta Calidad
26) Se elimina la medida correctiva de tomar posesión de las IES.
27) Se elimina el artículo que indicaba que los impedimentos que declare el Ministro de Educación deberá ponerlos en conocimiento del Presidente de la República, quien designará un Ministro ad hoc.
28) Se elimina la posibilidad de que el Ministerio pudiera adoptar alguna medida correctiva mientras se adelanta la investigación a alguna IES en la que se sospechara que la institución o alguno de sus directivos podrían vulnerar, en forma inminente, alguno de los derechos o deberes contemplados en el ordenamiento jurídico que regula la prestación del servicio público de Educación Superior.
29) Se quita al CESU la responsabilidad de apoyar al ICFES y al MEN en la determinación de lo que se evaluará en los Exámenes de Estado.
30) El ministro (o ministra) de Educación ya no participará en el CESU. Ahora será el viceministro de Educación Superior, quien lo presidirá.
31) Desaparece la participación del rector de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD- como integrante del CESU.
32) El representante de los investigadores que participe en el CESU, no tiene que ser obligatoriamente elegido entre los directores de grupos de investigación pertenecientes a los dos más altos niveles de la clasificación de grupos establecida por Colciencias.
33) Se adiciona en el CESU la participación de un rector de IES estatales no denominada como Universidad, y un rector de IES privadas, ambas acreditadas en alta calidad.
34) Se adiciona en el CESU la participación de un representante de las asociaciones que regulan el ejercicio profesional.
35) Como fuente de financiación de las IES estatales se incluyen los recursos del sistema general de regalías que se destinen para inversiones físicas.
36) La atención a la población vulnerable será tenida en cuenta como un criterio para la obtención de recursos adicionales por parte de las IES estatales.
37) Se pasa de 2019 a 2022 el año en que antes de la aprobación del Presupuesto General de la Nación para la siguiente vigencia, el Gobierno Nacional establecerá el valor de los recursos adicionales que transferirá a las Instituciones de Educación Superior en las siguientes vigencias y los mecanismos de distribución.
38) Desaparece la propuesta de crear una sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio, que operará bajo la razón social de Sociedad de Fomento a la Inversión Privada en Educación Superior (FOMINVEST), y se modifica por la transformación del Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep), constituida como sociedad anónima.
39) Entre los recursos que el Esatdo destinará al ICETEX, se adiciona la incorporación de fondos especiales para grupos étnicos.
40) Se adiciona que las Instituciones de Educación Superior organizadas como sociedades por acciones, garantizarán como deudores solidarios los créditos educativos de sus estudiantes en la proporción que mediante reglamento defina el Gobierno Nacional.
41) Se elimina la propuesta de que la Universidad Pedagógica Nacional será institución asesora del Ministerio de Educación Nacional en la definición de las políticas relativas a la formación y perfeccionamiento de docentes no universitarios.
42) Se elimina la propuesta de que la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD, será institución asesora del Ministerio de Educación Nacional en lo referente a la modalidad de educación virtual y a distancia.
43) Aparentemente se elimina la figura de Registro Público Nacional de la Educación Superior, aunque en el artículo 110 habla de que las sanciones impuestas a las IES se inscribirán en el Registro Público de la Educación Superior. Se presume que se refere al Sistema Nacional de Información.
Los ganadores y perdedores en el nuevo escenario educativo
Algunos ganadores
1) El Sena: Mantiene el favoritismo del gobierno como institución que le contribuye especialmente a aumentar la cobertura y obtiene un puesto de honor en el CESU. Si sale la propuesta, sin que las IES estatales y privadas logren desmontar los aportes que ellas hacen al SENA, por considerarlo competencia desleal, es la gran beneficiada con la nueva Ley… y sin decir una palabra.
2) Icetex: Sigue creciendo en cobertura y presupuesto, como un reconocimiento a su labor. Será una de las instituciones oficiales con más recursos en el área educativa.
3) ACIET, ACIUP y REDTT: Su lobby en el Viceministerio les da resultado. Obtendrían plena autonomía y posibilidad de ampliar su oferta de programas de pregrado y posgrado que actualmente tienen limitada.
4) Los nuevos inversionistas: Con nombres desconocidos aún, salvo los de grupos como Withney y Mondragón y algunos grupos de inversionistas colombianos, que con mucha filigrana han ido entrando en el sistema, serán los nuevos reyes de la educación superior.
5) El MEN: Si la ley sale, como lo quiere el Gobierno, y aunque el Ministerio se eche encima una carga de trabajo no contemplada y deba superar su paquidermia y falta de criterio para intervenir, el dueto de María Fernanda Campo y Javier Botero Alvarez podrán pasar como los artífices de la “nueva” educación superior colombiana o como hábiles estrategas para imponer sus propuestas con el argumento de la concertación.
6) Universidades acreditadas institucionalmente: Más que lo que ganan, es lo que dejarían de perder, pues quedan blindadas por la norma… y se quitan de encima competencia considerada por algunos como desleal.
7) Los profesores HC en las IES privadas. Actualmente hay profesores de IES privadas que reciben irreglamentariamente hasta menos de 20 mil pesos por hora de clase, incluso sin prestaciones sociales, desconociendo la norma explícita de la Ley 30 de 1992 que señala que el valor mínimo es de 8 veces el salario mínimo legal vigente dividido en el número de horas laborales a la semana. Quienes aplican la norma, lo calculan sobre la base de 40 horas a la semana y otras sobre 48, con lo cual hay pagos mínimos que van desde $22.317 hasta $26.780.
El Ministerio no ha tenido herramientas que le permitan controlar adecuadamente esta situación, y aún hay muchas IES que pagan estas horas, por ejemplo cuando son cursos intersemestrales, como honorarios y no por contrato laboral, evaidendo la carga prestacional de los docentes. Con la Ley propuesta se solucionan las diferentes interpretaciones, con lo que se define como valor fijo el de una veinteava parte del salario mínimo; es decir, los $26.780.
Algunos perdedores:
1) Unad: Fue sugerida como miembro del CESU y hubo rechazo masivo a la iniciativa. También fue sugerida como institución asesora del Ministerio de Educación Nacional en lo referente a la modalidad de educación virtual y a distancia, y así mismo fue eliminada la proposición.
Para rematar tuvo el rechazo pleno de ACESAD a su iniciativa para tramitar una ley de educación a distancia en la que sería la principal protagonista, y por su actual desarrollo académico podría correr el riesgo de no alcanzar en ocho años su acreditación institucional para seguir siendo Universidad.
2) Las Universidades tradicionales: ¿Quién las defiende? Al parecer nadie, salvo sus propios abogados. Ascun no habló por ellas, no han logrado organizarse y cada una carga la preocupación de poder llegar a perder su carácter de universidad si en ocho años no logran la acreditación institucional. Antonio Nariño, Católica, Manuela Beltrán, Piloto, Autónoma, Central, América, Autónoma del Caribe, Unaula, Cooperativa, Llanos, Sucre, Incca y Grancolombia, son algunas de las cerca de 60 que ingresarían en una carrera contra reloj.
3) La calidad y la acreditación: Aunque en todo el articulado se da prioridad a las instituciones con acreditación de alta calidad, paradójicamente a ésta se le quita su criterio de voluntariedad y deja de ser un motivo real de crecimiento de las IES que ya no son universidades. Los criterios de alta calidad van a terminar siendo unos estándares básicos para la refrendación de acreditaciones institucionales y la obtención del registro definitivo por parte de las IES con ánimo de lucro.
4) ASCUN: Se jugó su liderazgo en la discusión de la reforma con el MEN…. y lo perdió. A pesar de la credibilidad e impacto de sus declaraciones, su Presidente, José Fernando Isaza, perdió un debate apasionado y personal con el viceministro Botero.
5) Investigación: Desaparece en la práctica como criterio aspiracional para el desarrollo de IES que no sean universidades. Queda planteada como un objetivo, pero no hay instrumentos reales que permitan potenciarla como herramienta para el desarrollo del país.
6) IES con programas por ciclos propedéuticos: Las pocas que, a la luz de la Ley 749 de 2002 (que en la práctica quedaría derogada), se han redefinido por ciclos propedéuticos, y han gozado del respaldo del gobierno a la formación técnica y tecnológica y la moda de un sistema que les ha permitido captar una interesante participación de la demanda estudiantil, se verán afectadas en la demanda de estudiantes en la medida que el resto de IES comiencen a ofertar programas por ciclos y la torta se distribuya entre más comensales.
¿Y el país?
El país está de acuerdo en la necesidad de estudiar los aspectos a mejorar de la Ley 30, pero no hay consenso en la reforma presentada por el MEN.
Si se aprueba o no, habrá muchos sectores molestos, pero en ambos escenarios se habrá perdido la posibilidad de avanzar con paso firme y en grande hacia la educación superior que sueña y necesita Colombia.
Una reforma a la educación superior fundamentada en la necesidad de aumentar cobertura y no responder a lo que el país espera y necesita, claramente muestra el interés de dar respuestas inmediatistas pero no de proyecto de país.
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