miércoles, 20 de julio de 2011

Reforma al financiamiento de la educación superior: sin pelos en la lengua.

Por: A. Zucar


En la Conferencia Mundial sobre Educación Superior de la UNESCO, celebrada en Paris en 1998, el Banco Mundial (BM) presentó tres documentos que tutelaron las reformas educativas realizadas a partir del siglo XXI a nivel mundial. Uno de estos documentos se titula “Financiamiento y gestión de la enseñanza superior: Informe sobre los progresos de las reformas en el mundo”, escrito por Bruce Johnstone con la colaboración de expertos del BM. En este escrito se expresa sin aliños el carácter mercantil que busca dársele a la educación superior.

Expansión y diversificación
En primer lugar, Johnstone subraya la homogeneidad que desde los años noventa caracterizó la reforma del financiamiento y gestión de las Instituciones de Enseñanza Superior (IES), sin importar el nivel de riqueza, el sistema político, o la tradición pública o privada de la educación en numerosos países que la adoptaron. Una motivación básica del cambio se expresa en una expansión, debido al creciente número de graduados de secundaria en busca de oportunidades a través de la educación terciaria. Además, la reforma reconoce una diversificación, en respuesta a las necesidades de una economía tecnológicamente avanzada y en constante cambio. El progresivo nivel de especialización alarga los tiempos necesarios para la educación, variable que es contrarrestada por el crecimiento de sectores no universitarios con ciclos de formación más cortos. Así, pues, Johnstone insinúa cuál es la perspectiva que recomienda el BM, citando a otro experto en reformas universitarias de nuevo cuño para países en desarrollo: "El método más eficaz es una estrategia de diversificación institucional que regule la demanda social de enseñanza superior mediante el establecimiento de una serie de instituciones de bajo costo, con distintas misiones, funciones y modalidades de desempeño de su cometido..." (p.3), o, en otras palabras, de IES rentables y orientadas a las necesidades inmediatas del mercado.
Presión fiscal
Un factor igualmente importante para impulsar la reforma es la presión fiscal, que según explica el documento tuvo que ver con una mayor demanda de graduados de secundaria; la tendencia de la educación a aumentar sus costos en mayor proporción al crecimiento económico general, en parte por el mayor valor de la tecnología; la escasez de dineros públicos, disputados por los sectores de la enseñanza pública primaria, el cuidado ambiental, la infraestructura pública, la salud (en donde mete mano la rampante corrupción y la burocracia) y, finalmente, por la obstinada preferencia de soluciones inspiradas en los principios del mercado, como son la venta y descentralización de lo que aún se considera público. Reflexionando sobre estos motivos, se ve fácilmente cómo las bien amadas medidas neoliberales, invocadas para conjurar la crisis del sector público, son culpables de la misma, por ampliar el desfinanciamiento estatal.
Johnstone, como vocero del BM, persuade a los gobiernos para que busquen nuevas fuentes de financiamiento. La primera medida recomendada es establecer y aumentar considerablemente los derechos de matrícula. Como paradigma de este sistema emerge Estados Unidos, y desde los años noventa se suman, países como Inglaterra, que implantó una matrícula que parece moderada frente a la impuesta en Nueva Zelanda, Australia y los Países Bajos, hasta los africanos, en los cuales el Estado se encaminó no sólo al cobro de matrícula sino a la recuperación casi total del costo de alojamiento y alimentación ofrecidos a los estudiantes de educación superior. Ya desde 1981, Chile, bajo la dictadura de Pinochet, fue pionero de estas políticas, pues financiaba la educación superior mediante derechos de matrícula. Por el contrario, a Túnez se le critica que los usuarios aportaban menos del 1% del costo de su educación y se le acusaba de beneficiar de esta forma a los sectores sociales de mayores ingresos. La supuesta equidad que se daría al cobrar a cada quien su educación de acuerdo con sus posibilidades, en la práctica imposibilita que la mayor parte de la población de un país en vías de desarrollo tenga esperanzas de acceder a una institución de enseñanza superior[1] . También llaman la atención los países del ex Bloque Soviético y China, los cuales, movidos por el predominio de las orientaciones capitalistas comenzaron a abandonar la financiación estatal de la educación a principios de los noventa.
Como medida para mantener el acceso a la educación superior, Johnstone resalta la tendencia mundial a extender los préstamos a los padres de los estudiantes. Incluso, aceptando que la carga para los padres puede llegar a ser muy alta, propone un impuesto a la graduación, con el cual la universidad podría recuperar del estudiante parte del dinero desembolsado, cuando aquel se encuentre en condiciones de ejercer un empleo. Y para aumentar la eficacia, los préstamos deben establecerse a tasas competitivas en el mercado.
Para crear una educación “equitativa”, el BM ha respaldado programas que desmejoran la situación de los antiguos usuarios: “por ejemplo, ya en 1992, el Banco firmó un préstamo para ayudar a convertir una fundación venezolana de concesión de becas, Fundayacucho, en una institución de préstamos para alumnos” (p. 13). Para apuntalar su política de financiamiento mediante el crédito el Banco Mundial se ha apoyado en las experiencias de Colombia y Costa Rica, los cuales aplicaron medios eficaces de recaudación, tasas apropiadas y planes de préstamo vinculados al ingreso.
Orientación al mercado
Johnstone declara que la orientación al mercado de la enseñanza superior no apunta al bienestar público, sino que tiene que ver, simple y llanamente, con el fortalecido poder del capitalismo y la economía neoliberal en los años noventa. Según su planteamiento, la educación superior se comporta como un bien privado por sus condiciones de “competitividad” (oferta limitada), “excluibilidad” [sic] (se puede acceder por un precio) y “rechazo” (no es requerida por todos). La orientación al mercado dio paso al pago de derechos de matrícula, que le quita parte del peso del costo de la educación al contribuyente para recargárselo al estudiante y su familia (que paradójicamente no dejan de ser contribuyentes). También ha provocado que las tasas de interés sobre los préstamos se acerquen a las del mercado. Y para completar, “La mayor dependencia de las señales enviadas por el mercado también desvía el poder de adopción de decisiones no sólo del gobierno sino también de las instituciones de enseñanza superior, y especialmente del profesorado, y lo confiere al consumidor o cliente, que puede ser el alumno, la empresa o el público en general” (p. 5). Así que una institución que dependa del pago de derechos de matrícula perderá inevitablemente su autonomía en favor del cliente que paga. Esto es lo que se busca. En consonancia con los postulados neoliberales, si el mercado es el que dicta el camino, significa que hay una evolución hacia la “igualdad” y la “equidad”. La orientación al mercado impulsa también la privatización interna de las IES, que se gesta en la medida en que una universidad se preocupe cada vez más por la gestión del personal, los problemas de liquidez, el posicionamiento o la responsabilidad mercantiles, por más que reciba apoyo fiscal y se declare “pública” en su misión.
Junto a los derechos de matrícula y la cesión de la autonomía, la participación del sector privado con y sin ánimo de lucro, la venta de investigación, la formación empresarial y la descentralización, completan las características de la educación superior orientada al mercado.
Se hace evidente que la participación del sector privado en la educación fue importante en países de la periferia y en economías en transición: Latinoamérica, África, la ex Unión Soviética y Oriente Medio. Desde los años 80 Latinoamérica ha sido la región con mayor crecimiento de matriculados en instituciones privadas de educación superior, con el caso especial de Chile. Y aunque para 1990 el Estado chileno pasó a financiar el 27% de los costos, frente al 100% del periodo anterior a 1980, Johnstone reconoce que “la multiplicación de las universidades privadas, si bien contribuyó a atender la creciente demanda de enseñanza superior, facilitó el acceso a un número de alumnos mucho más elevado e introdujo una mayor diversidad, todo ello sin costo para el Estado; supuso también un aumento de los costos de matrícula, un descenso de la calidad y un crecimiento incontrolado” (p 16). Y aunque se realizaron nuevas reformas, la actual situación chilena no es particularmente alentadora. Johnstone continúa apoyando la empresa privada aduciendo que no existen parámetros claros para definir la calidad de la educación. En última instancia, reduce la calidad al mero hecho de si la institución cumple “de manera eficaz en función del costo, los objetivos que se ha fijado o que ha establecido una autoridad pública legítima.” (p. 17).
La venta de servicios también tiene un papel destacado en la reforma. Desde los años noventa universidades de China, Rusia, África y Latinoamérica han generado un importante porcentaje de recursos propios mediante alianzas productivas con el sector empresarial, asesorías o cursos especializados. En cuanto a la venta de investigación, los países en desarrollo se diferencian de los países desarrollados en que los últimos han orientado sus universidades a la investigación aplicada, pero independiente del sector empresarial. No obstante, la venta de servicios facilita que se profundicen los recortes presupuestales y se genera el riesgo de que las ganancias caigan en bolsillos de particulares (p.19).
Un último medio al que se acude para conseguir recursos es la “filantropía”. Aunque las donaciones de magnates o industrias no han llegado a ser fundamentales para el financiamiento de las IES, “[…] los gobiernos se están percatando cada vez más de la necesidad de los incentivos fiscales incluso a costa de perder ingresos por impuestos no recaudados” (p. 20). De tal forma que El BM aprueba que el Estado le regale años de impuestos a la clase dominante, siendo que, si ese dinero se recaudara y se invirtiera en la educación, las instituciones estatales contarían con estos necesarios recursos que a menudo se le niegan.
Responsabilidad, calidad y eficiencia
Otros objetivos de la reforma son la responsabilidad, calidad y eficiencia. La responsabilidad se sustenta en la adopción de mecanismos para medir la producción y el desempeño y basar en estos resultados los estímulos financieros o recompensas individuales e institucionales.
Jonhstone tiene muy claro que un cambio en el financiamiento del sector público tendría un efecto directo en el comportamiento de las IES correspondientes. Como producto de las medidas liberalizantes y descentralizadoras “[…] las instituciones que disfrutan de una posición financiera sólida (por la razón que sea) se orientarían hacia el modelo de universidad clásica, y el resto se convertiría en centros cada vez más atentos al mercado y de bajo costo pero de dudosa calidad, quedando sólo un centro muy reducido de instituciones de enseñanza superior adaptables, eficaces en función del costo y de alta calidad” (p. 21). Este peligro convence a Johnstone de que no se puede despreciar del todo al Estado, pues se necesita un ente que ejerza una actividad “rectora”. Este rol se llevaría a cabo mediante el establecimiento de unos principios de gerencia, de la acreditación y de evaluaciones. Así mismo, se asignaría un presupuesto global a cada institución, basado en el número de alumnos matriculados o en el desempeño. Dependería de ella el manejo apropiado de estos recursos “[…] con ayuda de decisiones acertadas sobre los presupuestos y sobre el empleo y remuneración del personal” (p. 22). Que no es más que reestructuraciones y despidos del profesorado y demás trabajadores.
El presupuesto de acuerdo con el desempeño lanzaría a una total competencia a todas las instituciones entre sí, y las públicas que estuvieran menos fortalecidas económicamente, en la práctica desaparecerían. La idea es no destinar los dineros por medio de negociaciones sino establecer un sistema que “[…] obligue a la administración institucional a adoptar decisiones difíciles para reasignar recursos dentro de la institución” (p. 23). El desempeño tendría en cuenta el otorgamiento de títulos, tiempo medio para graduarse, resultados en exámenes de postgrado y reconocimientos en investigación, que las universidades públicas no acreditadas no podrían conseguir, condenándoselas así a desaparecer o a privatizarse.
Según Johnstone, en los noventas la calidad y la eficiencia se vieron amenazadas por el hacinamiento, “con frecuencia como resultado de leyes que dan a todos los que terminan la enseñanza secundaria el derecho legal a matricularse en la universidad…” (p.6), por la falta de control sobre la calidad o el comportamiento de la planta docente “debido en parte a los sueldos bajos y a la práctica inamovilidad de los cargos…” (ibíd.) y por la falta de relación de los programas con las necesidades de las economías incipientes. En términos de eficiencia, para ahorrar costos, Johnstone recomienda implementar desde primaria y secundaria la productividad del aprendizaje, que consiste en técnicas de instrucción eficientes, es decir, que preparen al estudiantado para la educación terciaria restringida a la producción empresarial y sin espacio para desarrollar un pensamiento integral y crítico. Además, esta estrategia reduce el tiempo medio necesario para completar los estudios, ahorrando así el dinero estatal destinado a la educación básica y secundaria.
Introducir estas medidas en los sistemas educativos representa una reestructuración general de las instituciones de enseñanza superior, en donde los primeros y más serios afectados serían los maestros:
“Todo cambio radical tiene repercusiones sobre la misión, los conocimientos y otros atributos de la organización en la que se produce, así como sobre el número de sus empleados. El cambio radical, o reestructuración, de una institución de enseñanza superior supone la disminución o renovación (o una combinación de ambas) de los miembros del claustro de profesores y del personal profesional y auxiliar. Esto significa despidos, jubilaciones adelantadas forzosas o reconversión y reasignación del personal, como en el caso del cierre de instituciones ineficaces o ineficientes, la fusión de instituciones de calidad que no tienen una masa crítica de operaciones que las haga eficaces en función del costo, y la modificación radical de la misión y función de producción de una institución --lo que significa alterar radicalmente conceptos tales como quiénes constituyen el profesorado, cómo se comportan y organizan y cómo trabajan y son remunerados” (p. 25).
Así, el BM formula la reducción del profesorado, una merma en su salario y mayores controles a sus movimientos. Y por el alcance de la reforma, el BM sabe que en cada país se enfrenta a una fuerte oposición, pero propone combatirla mediante un persuasivo desfinanciamiento:
“Los cambios radicales suelen suscitar resistencia tanto entre los trabajadores como en los cuerpos directivos, independientemente de la necesidad o idoneidad del cambio. [...] En el caso de las universidades públicas, el cuerpo de profesores cuenta con medios adicionales para hacer frente a las amenazas de cambio radical y pérdida de empleos: el concepto de la universidad como bastión legítimo y necesario de la continuidad y la tradición; la tradición de libertad académica, y el ejército de alumnos actuales, pasados y futuros, la mayoría de los cuales saben expresar sus ideas en forma convincente y decidida, son políticamente inestables y, en general, tienden a sumarse a la causa de los que se oponen a los esfuerzos del gobierno por modificar radicalmente su universidad.
“Sin embargo, aunque las universidades públicas se resisten al cambio radical, no son inmunes a la pérdida de considerables fondos públicos ocasionada por las fuerzas antes mencionadas” (ibíd.).
En un mismo sentido, al considerar los cambios por el uso de la tecnología aparece una evidente diferenciación entre el manejo que se le da en los países desarrollados y los en desarrollo: mientras que los primeros usan la tecnología para ofrecer enseñanza especializada y mejorar su eficacia, los segundos buscan brindar un mayor acceso con menor costo por alumno. Según Johnstone, desde el punto de vista financiero, la tecnología no ha logrado un ahorro en costos y mucho menos ha significado la sustitución del profesorado, “[…] que es la fuente tradicional de las ganancias de productividad en la industria”. La tecnología ha sido más bien una inversión, que “[…] tal vez haya dado lugar a una producción adicional de aprendizaje o erudición” (p. 28), pero que, en última instancia, se convierte en una herramienta para que los profesores puedan generar abultadas ganancias a los inversionistas de la educación superior, al producir una cantidad mayor de lecciones, para más consumidores-alumnos, en un espacio de tiempo menor y sin necesidad de gastos en infraestructura.
Conclusiones
En el año de 1998, las reformas neoliberales del financiamiento y gestión de la educación superior empezaban a arrojar los primeros resultados. Como Johnstone lo acepta, con las políticas mercantilistas, de privatización y el crecimiento de instituciones de bajo costo y atentas al mercado, se generaron innumerables problemas, entre los que se pueden mencionar la corrupción y el envilecimiento de la calidad: “La búsqueda de productividad y eficacia está dominada por consideraciones de costo en vez de rendimiento o aprendizaje –en todo el mundo hay universidades que siguen sin medir el aprendizaje añadido por la institución ni aumentar el aprendizaje en formas que han demostrado ser eficaces” (p. 29).
Así que como resultado de las tendencias de masificación y diversificación de la educación superior, Johnstone resalta los programas que los gobiernos vienen desarrollando para complementar los ingresos estatales. Y no se refiere a reformas que propendan a la “equidad” en un sentido abstracto. Se trata de ofrecerla “[…] mediante el cobro de servicios a los alumnos y familias que pueden pagar” (ibíd.), sea directamente o bajo préstamos con tasas de interés elevadas. Para aquellos que no tengan opciones de pago, queda la posibilidad de acceder a institutos de relativo bajo costo pero mediocres. Considerado de esta manera, la reforma a la educación superior ahondará aún más las diferencias de clase y restringirá el conocimiento a la mera producción para el capital.
Como se ha visto, las políticas del Banco Mundial fomentan una serie de amenazas a la buena enseñanza al confinarla en una supuesta eficacia financiera institucional. Para esto se pondrá en competencia salvaje hasta el más mínimo elemento de la educación superior, que no tendrá otra opción que privatizarse o desaparecer. Así pues, el de Johnstone es un documento destinado a los elementos del gobierno que manejan los hilos del país y que ponen el patrimonio público en venta para los grandes negociantes internacionales de la educación.
Si se comparan los documentos presentados en la Conferencia sobre Educación Superior de la UNESCO de 1998 con la realidad, no quedan dudas de que hasta la fecha el Banco Mundial ha determinado el camino a seguir y que este anuncia sin vergüenza, sin pelos en la lengua, los efectos y defectos de la reforma. Pero es tarea del gobierno de turno pintar pajaritos en el aire y decorar los postulados neoliberales, asegurando, por ejemplo, que en Colombia la educación pública no se va a privatizar, cuando la reforma a la ley 30 sigue juiciosamente los postulados que Johnstone propone en nombre del Banco Mundial.
Notas:

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